Gewaltenteilung: parlamentarische Demokratie

In der Neuzeit unterschied der französische Schriftsteller und Philosoph CHARLES DE SECONDAT MONTESQUIEU (1689–1755) in seiner Schrift „De l'esprit des lois“ (1748, „Vom Geist der Gesetze“) zwischen

• gesetzgebender,
• richterlicher und
• ausführender Gewalt,

wobei er allerdings die Judikative der Exekutive zuordnete. Seine Balancetheorie der gegenseitigen Abhängigkeiten und des Zusammenwirkens der Gewalten ist bis in die Gegenwart grundlegend geblieben. Zuvor bereits hatte der englische Philosoph JOHN LOCKE (1632–1704) in seinem Werk „Two Treatises of Government“ (1690, „Über die Regierung“) ein Prinzip der Gewaltenteilung formuliert.
Als Ordnungs- und Strukturprinzip wurde die Gewaltenteilung dann erstmals 1776 in der Verfassung von Pennsylvania und wenig später in der Verfassung der Vereinigten Staaten von 1787/88 festgeschrieben. Seitdem gilt sie als Kernstück der freiheitlich-demokratischen Verfassungslehre. Insbesondere die Erfahrungen im 20. Jh. mit diversen Arten von Diktaturen, bei denen die Entscheidungsgewalt in der Hand einer Person oder Partei allein liegt, verdeutlichen, welche Bedeutung der Gewaltenteilung zukommt, die die Kontrolle von Macht und den Schutz des Bürgers vor staatlicher Willkür garantieren soll.

Gewaltenteilung in der parlamentarischen Demokratie

Um politisch wirksam handeln zu können, sind die drei Gewalten in der Praxis allerdings miteinander verschränkt: So handelt beispielsweise die Exekutive auf Grundlage legislativer Beschlüsse, die Legislative wiederum ist darauf angewiesen, dass Regierung und Verwaltung die beschlossenen Gesetze auch umsetzen (Gewaltenverschränkung).

„Der Sinn der Gewaltenteilung liegt nicht darin, dass die Funktionen der Staatsgewalt voneinander isoliert werden, sondern darin, das ergänzen, kontrollieren und begrenzen, damit die Staatsgewalt gehemmt und dadurch die Freiheit der Bürger geschützt wird“ (MAUNZ/ ZIPPELIUS 1994).

Für die politische Praxis wird deshalb von einer neuen Gewaltenteilung gesprochen, die die drei Gewalten der Politischen Führung (Regierung, Verwaltung, Parlamentsmehrheit), Opposition und Rechtsprechung unterscheidet.

Die gegenseitigen Abhängigkeiten und Hemmungen der Gewalten verdichten sich zu einem verschränkten System von „checks and balances“. Darin hat eine Gewalt umfassende Mitwirkungs- und Kontrollrechte bei Handlungen der jeweils anderen Gewalt: Das Parlament beispielsweise überwacht die Regierung, die Gerichte wiederum prüfen das Regierungs- und Verwaltungshandeln auf Rechtmäßigkeit sowie die Gesetzgebungstätigkeit auf Verfassungsmäßigkeit. Auch die Bestellung der Amtsträger einer Gewalt kann hierbei durch eine andere Gewalt erfolgen, etwa wenn der Regierungschef vom Parlament gewählt wird.
In parlamentarischen Regierungssystemen finden sich folglich insbesondere zwischen Exekutive und Legislative vielfältige Gewaltenverschränkungen, was bisweilen auch als weitgehende „Gewaltenintegration“ bezeichnet wird: So hängen Amtsdauer und Amtsausübung einer Regierung vom Vertrauen ihrer Parlamentsmehrheit ab. Verliert die Exekutive, die aus dem Parlament hervorgeht und sich beim Regierungshandeln auf die Mehrheit der sie tragenden Fraktionen stützt, dieses Vertrauen, kann sie durch die Legislative abberufen bzw. abgewählt werden. Zudem stehen sich nicht die beiden Staatsorgane „Regierung“ und „Parlament“ als Ganzes gegenüber, sondern die Parlamentsmehrheit ist über die Regierungsparteien zum Mitregieren verpflichtet. Einzig die Parlamentsminderheit ist als Opposition legislativer Gegenspieler der Exekutive.

Damit sichert nicht nur die Legislative ihren Einfluss auf die Exekutive. Gleichzeitig kann auch die Regierung zumindest auf das Handeln der sie tragenden Parlamentsfraktionen einwirken.
Gerade letzteres birgt jedoch die Gefahr einer zunehmenden Asymmetrie zwischen den Gewalten, wodurch sich das politische Gewicht immer stärker auf die Exekutive verlagert:

„Ihre Spitze bestimmt ,die Richtlinien der Politik' und legt die zu ihrer Durchführung notwendigen Gesetze vor, die dann im Parlament von der die Regierung stützenden Partei oder Parteienkoalition akzeptiert werden. Dabei vermag die Regierung einen erheblichen Druck auf die ihrer Partei angehörigen Abgeordneten auszuüben“ (BESSON/JASPER 1990, S. 83).

Da die Regierung u. a. dank der Ministerialverwaltung außerdem über einen Entscheidungs- und Informationsvorsprung gegenüber der Legislative verfügt, ist es dem Parlament nicht in jedem Fall möglich, seine Kontrollbefugnisse umfassend zu nutzen.

Gewaltenteilung in Deutschland

Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland ist das Prinzip der Gewaltenteilung in Artikel 20 Absatz 2 Satz 2 festgelegt. Darin heißt es, die Staatsgewalt wird

„durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“.

Das Grundgesetz sieht viele prozessuale sowie personelle Verschränkungen der Gewalten vor: So sind der Bundeskanzler und die Bundesregierung vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit abhängig. Die parlamentarischen Kontrollfunktionen gegenüber der Exekutive werden dabei meist durch die Opposition ausgeübt. Auch an der Gesetzgebung sind mit

• dem Bundestag,
• dem Bundesrat,
• der Bundesregierung sowie
• dem Bundespräsidenten

mehrere Gewalten beteiligt. Darüber hinaus sind im Rahmen der Gesetzgebungsfunktion zwei weitere Abweichungen vom Prinzip der strikten Gewaltenteilung zu nennen: Zum einen darf die Exekutive auf Grundlage einer zuvor ergangenen gesetzlichen Ermächtigung eigene Verordnungen erlassen, zum anderen hat die Bundesregierung die Möglichkeit, eigene Gesetzesinitiativen im Bundestag einzubringen.
Neben der erwähnten prozessualen Gewaltenverschränkung finden sich im parlamentarischen System der Bundesrepublik auch personelle Überschneidungen: Beispielsweise sind Regierungsmitglieder in der Regel zugleich Parlamentarier. Solche personellen Doppelfunktionen sind allerdings die Ausnahme. Es gilt der Grundsatz, dass Amtsträger einer Gewalt nicht zugleich Amtsträger einer anderen Gewalt sein dürfen (personelle Gewaltenteilung bzw. Inkompatibilität).
Bei der Bestellung der jeweiligen Amtsträger greift ebenfalls das Balancesystem zwischen den Gewalten: Der Bundestag wählt den Bundeskanzler, Bundestag und Bundesrat wählen je zur Hälfte die Richter des Bundesverfassungsgerichts. Ferner werden die Richter der obersten Bundesgerichte durch den zuständigen Bundesminister in Zusammenarbeit mit dem Richterwahlausschuss berufen.
Laut Bundesverfassungsgericht ist die weitgehende Verschränkung der Gewalten nicht zu beanstanden.

Durch die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland gibt es neben der horizontalen Gewaltenteilung zwischen den Staatsorganen der Bundesebene (Bundesregierung, Bundestag, Bundesrat, Bundesgerichte) eine weitere Form der Gewaltenteilung: Die „vertikale Gewaltenteilung“. Hierbei sind als zusätzliches System von „checks and balances“ die unterschiedlichen bundesstaatlichen Aufgaben und Kompetenzen dezentral zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt.