„Out of area“-Einsätze der Bundeswehr

Internationale Krisenbewältigung und deutscher Beitrag

Durch die Vereinigung der Bundesrepublik mit der DDR im Jahre 1990 hatte Deutschland international stark an Bedeutung gewonnen. Es wurde nicht nur schon im September 1990 im Zwei-plus-Vier-Vertrag seine volle völkerrechtliche Souveränität wiederhergestellt, die bis dahin in wenigen Bereichen durch Vorbehalte der Siegermächte des Zweiten Weltkriegs noch eingeschränkt gewesen war. Deutschland war nun zudem gemessen an Bevölkerungszahl (Russland hier einmal ausgenommen) und Wirtschaftskraft die gewichtigste Nation Europas.

International hatte das aber durchaus seine zwei Seiten:

• Denn auch wenn Deutschland in den Prozess der europäischen Integration eingebunden war, schürte sein gewachsenes Gewicht doch einerseits vielfach Ängste und Vorbehalte. Immerhin war es erst ein halbes Jahrhundert her, dass das Land Europa mit einem furchtbaren Krieg und einer verbrecherischen Herrschaft überzogen hatte.
• Andererseits ergab sich aus der Bedeutungszunahme aber eine stärkere internationale Verantwortung Deutschlands. Vielfach wurde sein vermehrtes Engagement im Rahmen vorbeugender Krisenprävention und bei der Bewältigung internationaler Krisen und Konflikte auch durch Beteiligung an militärischen Maßnahmen gefordert.
  Insbesondere letzteres war bis dahin aufgrund der deutschen Geschichte kaum denkbar gewesen.

Aber auch innenpolitisch war die Lage oftmals nicht weniger widersprüchlich.

• Einerseits können solche Einsätze angesichts der internationalen Sicherheitslage seit Ende des Ost-West-Konflikts, bei der weltweit kleinere Krisen und Kriege und deren globale Auswirkungen stärker ins Blickfeld rücken, auch im sicherheitspolitischen Interesse Deutschlands liegen.
• Andererseits gab es aber viele Widerstände und Probleme. Die Bundeswehr war 1990 nach vier Jahrzehnten des Kalten Krieges zwischen Ost und West z. B. hinsichtlich ihrer Ausrüstung oder der Ausbildung ihrer Soldaten auf solche Einsätze kaum angemessen vorbereitet.
  Zudem gab es auch starke politische Vorbehalte dagegen. Dabei wurde ähnlich wie im internationalen Rahmen auch auf die historische Verantwortung Deutschlands hingewiesen.

Besondere Brisanz erhielten diese Bedenken dadurch, dass ein damals akutes Gebiet solcher Kriseneinsätze, das gerade zerfallende Jugoslawien nämlich, fürchterlich unter der deutschen Besatzung zwischen 1941 und 1944 gelitten hatte.
Vorbehalte speisten sich zudem aus einer in über 40 Jahren in weiten Teilen der Gesellschaft und der Politik gewachsenen Haltung, die in einer Mischung aus Antikriegsposition (Nie wieder Krieg!) und einer eher psychologischen „ohne-uns“-Stimmung bestand.

Zusammenfassend waren also international wie national militärische Einsätze deutscher Soldaten seit 1945 außer zum Zwecke der Landesverteidigung sowie im Rahmen ziviler Hilfsleistungen (z. B. in der Katastrophenhilfe) schwer vorstellbar und mit vielen Vorbehalten belastet.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Einen Ausdruck hatte das schon im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland und in den dort gegebenen verfassungsrechtlichen Grundlagen deutscher Sicherheits- und Verteidigungspolitik gefunden.

• In Art. 87a beschränkte das GG die Aufgabe deutscher Streitkräfte zunächst deutlich auf Zwecke der Landes- und Bündnisverteidigung:
  
  „(1) Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf.“ In Abs. 2 heißt es allerdings einschränkend: „Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.“
   
• Beachtet werden muss in diesem Zusammenhang aber auch der Art. 24:
  
  „(1) Der Bund kann durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen.
  (2) Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern.“

Hieraus ergab sich, so die allgemeine Interpretation, zunächst der Auftrag zur NATO-Bündnisverteidigung, also der Verteidigung angegriffener Allianzpartner, wie er in der gegenseitigen Beistandsverpflichtung (Art. 5 des Nordatlantikvertrags) zum Ausdruck kommt.
Diese Bestimmung des Art. 24 sollte dann 1994 aber auch Bedeutung für eine militärische Beteiligung Deutschlands an internationalen Kriseneinsätzen erhalten (siehe unten).

Erste deutsche Einsätze „out of area“

Zunächst aber wurde vielfach gefragt: Lassen die genannten verfassungsrechtlichen Bestimmungen überhaupt Einsätze deutscher Streitkräfte außerhalb des NATO-Gebietes, für die auch hierzulande häufig die englische Bezeichnung „out of area“ verwandt wird, zu?
Diese Frage drängte zu Anfang der 1990er-Jahre immer nachhaltiger auf die Tagesordnung der innenpolitischen Debatte in Deutschland.

Im Ergebnis gab es dann damals schnell erste kleinere Bundeswehreinsätze. In Kambodscha nahmen 1992/93 gut 150 deutsche Sanitätssoldaten an einer Blauhelmmission der UNO teil. Im zerfallenden Somalia übernahmen deutsche Soldaten 1993/94 im Rahmen einer UN-Truppe zur Befriedung eines gewalttätigen Konfliktes Versorgungs-, Unterstützungs- und Transportaufgaben für beteiligte Einheiten anderer Nationen und für die Bevölkerung vor Ort.

Ebenfalls seit 1992 bzw. 1993 beteiligte sich Deutschland im Zusammenhang mit den Bürgerkriegen auf dem Balkan an der Überwachung der Durchsetzung eines UN-Embargos gegen Rest-Jugoslawien in der Adria sowie an der Kontrolle eines Flugverbots über Bosnien-Herzegowina.

Die letztgenannte Entscheidung der damaligen Bundesregierung nahmen die Bundestagsfraktionen der SPD und der FDP zum Anlass für eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht. Auch die damalige CDU/CSU/FDP-Bundesregierung begrüßte das Verfahren im Sinne einer verfassungsrechtlichen Klarstellung.

1994: Bundesverfassungsgericht zu „out of area“-Einsätzen

Am 12. Juli 1994 sprach das Gericht sein Urteil zu „out of area“-Einsätzen. Es entschied, dass militärische Einsätze der Bundeswehr innerhalb von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit zulässig sind. Damit gemeint sind internationale Organisationen wie

• die UNO oder
• die OSZE,
• die NATO und
• die WEU

(die Aufgaben der WEU sind heute im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik – GASP – und der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik – ESVP – im wesentlichen auf die der Europäische Union – EU – übertragen worden). Allerdings bedürfe die Entsendung bewaffneter Einheiten, so das Gericht, der vorherigen Zustimmung des Bundestags.
Da diese Entscheidung sehr grundlegend war, soll hier eine längere Passage zitiert werden.

1. „Die Ermächtigung des Art. 24 Abs. 2 GG berechtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie bietet vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden.
    
2. Art. 87a GG steht der Anwendung des Art. 24 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegen.
    
3. a) Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die – grundsätzlich vorherige – konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.
   b) Es ist Sache des Gesetzgebers, jenseits der im Urteil dargelegten Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten.
    
4. Zur Friedenswahrung darf die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 24 Abs. 2 GG in eine „Beschränkung“ ihrer Hoheitsrechte einwilligen, indem sie sich an Entscheidungen einer internationalen Organisation bindet, ohne dieser damit schon im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte zu übertragen.
    
5. a) Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG ist dadurch gekennzeichnet, dass es durch ein friedenssicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit begründet, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt. Ob das System dabei ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll, ist unerheblich.
   b) Auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung können Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.
    
6. Hat der Gesetzgeber der Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugestimmt, so ergreift diese Zustimmung auch die Eingliederung von Streitkräften in integrierte Verbände des Systems oder eine Beteiligung von Soldaten an militärischen Aktionen des Systems unter dessen militärischem Kommando, soweit Eingliederung oder Beteiligung in Gründungsvertrag oder Satzung, die der Zustimmung unterlegen haben, bereits angelegt sind. Die darin liegende Einwilligung in die Beschränkung von Hoheitsrechten umfasst auch die Beteiligung deutscher Soldaten an militärischen Unternehmungen auf der Grundlage des Zusammenwirkens von Sicherheitssystemen in deren jeweiligen Rahmen, wenn sich Deutschland mit gesetzlicher Zustimmung diesen Systemen eingeordnet hat.“

WINFRIED NACHTWEI (MdB) zur Bundeswehr

Die Bundeswehr „out of area“

Mit diesem „out of area-Urteil“ räumte das Gericht letzte Bedenken über die Verfassungsmäßigkeit deutscher Einsätze im Rahmen von Einsätzen des internationalen Krisenmanagements aus dem Weg.
Zugleich endete damit auch ein Stück der politischen Selbstbeschränkung der Bundesrepublik infolge des Zweiten Weltkrieges, ohne dass dadurch aber nationale Alleingänge forciert worden wären. Denn hinsichtlich der Legitimität solcher internationalen Einsätze wird von Deutschland nicht erst seither auf eine entscheidende Rolle der UNO gedrängt.

In der Folge beteiligte sich Deutschland vielfach auch militärisch an Einsätzen zur Krisenprävention und Krisenbewältigung.
Sie umfassen ein weitgefächertes Aufgabenspektrum, von dem hier nur einige Punkte genannt werden können:

• Trennung und Überwachung von Konfliktparteien,
• Absicherung und Überwachung von internationalen Friedensregelungen,
• Einsammeln von Waffen und Minenräumung,
• Verhinderung eines Waffennachschubs,
• polizeiliche Aufgaben,
• demokratische Ausbildung einheimischer Militärs,
• Sanitätsdienste und Gesundheitsversorgung,
• zivile Maßnahmen wie Mithilfe beim Aufbau von Schulen,
• Kampfaufträge.

Schon kurz nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts gab der Bundestag am 22. Juli 1994 seine Zustimmung zu den Bundeswehreinsätzen in der Adria und über Bosnien-Herzegowina (Luftraumüberwachung).
Viele weitere Einsätze mit unterschiedlichsten Aufgabenschwerpunkten folgten bis heute. Einige wichtige waren:

• Seit 2004 Beteiligung an der EUFOR-Mission der EU zur Sicherung des Friedens in Bosnien und Herzegowina, das Mitte der 1990er-Jahre Schauplatz eines ethnisch aufgeladenen Bürgerkrieges verschiedener Volksgruppen war: EUFOR löste die seit 1996 tätige UN-mandatierte SFOR-Mission ab und soll Feindseligkeiten verhindern, die Sicherheit internationaler Helfer gewährleisten und die Einhaltung von Rüstungskontrollabkommen überwachen.
• Im Kosovokrieg, als die NATO von März bis Juni 1999 zur Beendigung schwerer Menschenrechtsverletzungen im Kosovo Luftschläge gegen Serbien durchführte (humanitäre Intervention): Für Deutschland war es der erste militärische Auslandseinsatz ohne einen klaren Auftrag der Vereinten Nationen. Auch deshalb wurde er vielfach kritisiert.
  Nach Ende dieses Krieges engagiert sich die Bundeswehr bis heute in der internationalen Kosovo Force (KFOR) zur Umsetzung und militärischen Absicherung der auf Grundlage einer Resolution des UN-Sicherheitsrats eingeleiteten Friedensregelung.
  Neue diffizile Aufgaben entstehen nach der Unabhängigkeit des Kosovo im Februar 2008, die zunächst eine international überwachte Unabhängigkeit ist, bei der der rechtsstaatliche Aufbau des Staates kontrolliert wie auch der (notfalls militärische) Schutz von Minderheiten sichergestellt und gewaltsame Auseinandersetzungen unterschiedlicher Volksgruppen verhindert werden sollen.
• Ein weiterer wichtiger Meilenstein war von Februar bis August 2003 die zeitweilige Übernahme des Kommandos der internationalen UN-Sicherheitsunterstützungstruppe für Afghanistan (ISAF) zusammen mit den Niederlanden. Seit 2006 hatte die Bundeswehr die Führung des Regionalkommandos Nord der ISAF in Afghanistan inne und ist dort auch mit zwei regionalen zivil-militärischen Wiederaufbauteams tätig gewesen. Seit Sommer 2007 sind deutsche Tornado-Flugzeuge in der Luftaufklärung im Einsatz und im Sommer 2008 schickt die Bundeswehr Kampfeinheiten für eine Schnelle Eingreiftruppe in den Norden des asiatischen Landes. Im Laufe der letzten Jahre ist Sicherheitslage im Norden Afghanistans dann immer prekärer geworden. Immer häufiger befinden sich deutsche Soldaten in Kampeinsätzen, und immer häufiger sterben dabei auch Bundeswehrangehörige. Viele sprechen daher von Kriegseinsätzen oder einfach von Krieg, auch wenn der deutsche Verteidigungsminister diesen Sprachgebrauch aus politischen Gründen ablehnt. In der deutschen Öffentlichkeit ist der Einsatz auch angesichts dieser Realität zunehmend umstritten.
• Erwähnt werden sollte auch die Beteiligung von Bundeswehreinheiten im Rahmen der nach den Anschlägen des 11. September 2001 in New York und Washington agierenden internationalen Antiterrorkoalition Enduring Freedom.
• Im Rahmen der seit 1978 tätigen UN-Mission UNIFIL (United Nations Interim Force in Lebanon) entsandte die Bundeswehr im September 2006 Marineeinheiten zur Absicherung der libanesischen Küste vor Waffenschmuggel. Dem Einsatz liegt ein robustes Mandat zugrunde. Bis Februar 2008 leitete die deutsche Marine den Einsatz und übergab das Kommando dann an Italien.
• Im Rahmen der Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik ist Deutschland seit Dezember 2008 mit bis zu 1400 Soldaten (Obergrenze des deutschen Mandats) an der Anti-Piraterie-Mission ATALANTA zum Schutz internationaler Seeschifffahrtswege am Horn von Afrika beteiligt.

Insgesamt waren Mitte 2011 knapp 7 000 deutsche Soldatinnen und Soldaten in diesen und ähnlichen Auslandseinsätzen engagiert.
Alles in allem waren es schon mehr als 200 000. Mit diesen out of area-Einsätzen ist die internationale Krisenbewältigung als neuer Auftrag der Bundeswehr heute auch praktisch zur Realität geworden.

Trotz dieser Normalität sind solche Einsätze aber auch immer wieder Gegenstand innenpolitischer und internationaler Debatten. Große Teile der deutschen Bevölkerung stehen ihnen zuweilen eher skeptisch bis kritisch gegenüber. Das trifft besonders dann zu, wenn Soldaten der Bundeswehr nicht etwa nur in der Absicherung eines Friedensabkommens oder eines Wiederaufbaus eingesetzt werden, sondern auch – direkt oder indirekt – in Kampfhandlungen verwickelt werden können.
Von den Bündnispartnern wird dagegen manchmal eine zu enge, Kampfeinsätze tendenziell ausschließende Beschränkung des Mandats für deutsche Einsätze kritisiert. So gab es etwa Anfang 2008 in der NATO eine Debatte darüber, ob nicht auch deutsche Soldaten zu Einsätzen in den wesentlich gefährlicheren Süden Afghanistans gehen sollten, in dem einige andere NATO-Partner in teils verlustreiche Auseinandersetzungen involviert sind.
Auf der 41. Kommandeurtagung der Bundeswehr im März 2008 stellte der Generalinspekteur der Bundeswehr, SCHNEIDERHAN, zusammenfassend fest, dass sich die Armee von einer Verteidigungsarmee zu einer Armee im Einsatz gewandelt habe. Viele seiner Kollegen aus der Bundeswehrführung forderten auf dieser Tagung dementsprechend eine stärkere Ausrichtung auf diese gewandelte Realität, z. B. hinsichtlich der Ausbildung, der Mittelausstattung oder auch einer deutlicheren Bereitschaft zu Kampfeinsätzen, etwa im Süden Afghanistans.