Institutionen und Einrichtungen der EU

Das politische System der Europäischen Union

Das politische System der EU ist sehr komplex (Bild 1). Neben:

• dem Europäischen Rat,
• dem Rat der Europäischen Union (Ministerrat, Rat),
• der Europäischen Kommission,
• dem Europäischen Parlament und
• dem Europäischen Gerichtshof

komplettieren weitere Organe, Institutionen und Einrichtungen den strukturellen Rahmen der EU. Die wichtigsten sind:

• der Europäische Rechnungshof (EuRH),
• der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA),
• der Ausschuss der Regionen (AdR),
• die Europäische Zentralbank (EZB) und
• die Europäische Investitionsbank (EIB).

Weitere Einrichtungen und Agenturen ergänzen dieses Gerüst und übernehmen – verteilt in allen Mitgliedsstaaten – eine Reihe vielfältiger und spezieller Aufgaben.

Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) gehört wie der Ausschuss der Regionen (AdR) zu den so genannten beratenden Gremien der Organe. Sein Sitz ist Brüssel.
Der EWSA wurde bereits 1958 gegründet und hat die Aufgabe, bei der Entscheidungsfindung der EU die Positionen von Interessengruppen und Verbänden einzubringen. Neben verschiedenen obligatorischen und fakultativen Anhörungsrechten besitzt er auch das Initiativrecht, eigene Stellungnahmen abzugeben, die im Amtsblatt der EG veröffentlicht werden. Im Vertrag von Nizza regeln die Artikel 257–263 die Befugnisse des AdR. In Art. 257 heißt es:

„Der Ausschuss besteht aus Vertretern der verschiedenen wirtschaftlichen und sozialen Bereiche der organisierten Zivilgesellschaft, insbesondere der Erzeuger, der Landwirte, der Verkehrsunternehmer, der Arbeitnehmer, der Kaufleute und Handwerker, der freien Berufe, der Verbraucher und des Allgemeininteresses.“

Weil der EWSA lediglich eine beratende Einrichtung mit dem Status eines sogenannten Neben- oder Hilfsorgans ist, besitzt er kein Klagerecht vor dem Europäischen Gerichtshof.

Nach einem festgelegten Schlüssel, der sich an der Bevölkerungsgröße des Mitgliedslandes bemisst, entsenden die Mitgliedstaaten ihre Mitglieder. Bei der EU der 15 sind dies 222 Mitglieder gewesen. Bei der EU der 25 steigt die Zahl der Mitglieder proportional an. Bei derzeit 27 Mitgliedstaaten umfasst das EWSA 344 Mitglieder. Ihre Ernennung erfolgt mit qualifizierter Mehrheit für vier Jahre. Die politische Organisation orientiert sich an der Dreiteilung:

• Arbeitgeber,
• Arbeitnehmer und
• Sonstige (z. B. Verbraucherverbände, Handelskammern, Bauernverbände).

Welche Mitglieder aus Deutschland in den EWSA entsandt werden, darüber entscheidet das Bundeswirtschaftsministerium.
Der Präsident und das 38-köpfige Präsidium sind für zwei Jahre gewählt. Sie repräsentieren den EWSA und organisieren die Aufgabenbereiche. Dabei wird der EWSA von einem Generalsekretariat unterstützt. Gegenwärtig hat der EWSA sechs Fachgruppen, die alle Politikfelder abdecken und die Stellungnahmen inhaltlich und administrativ vorbereiten.

Infolge der Vertragsveränderungen (EEA, Maastricht, Amsterdam, Nizza) sind sowohl das Aufgabenspektrum als auch die Anhörungsrechte ausgeweitet worden. Entscheidungen trifft das Plenum mit einfacher Mehrheit. Obwohl die Stellungnahmen des EWSA nur selten einstimmig sind, spiegeln sie in aller Regel einen tragfähigen Konsens wider. Die Erfahrung zeigt, dass etwa zwei Drittel der Empfehlungen bei der Ausgestaltung einzelner Politiken von den Organen (Ministerrat, Europäische Kommission, Europäisches Parlament) einbezogen wurden.
Die Berücksichtung des EWSA ist dem formalen Entscheidungsprozess vorgeschaltet, sodass möglichst früh von Seiten der Interessenvertretungen und Verbände Einfluss genommen werden kann. Trotz einer nach wie vor intensiven Lobbyarbeit der einzelnen Mitgliedsverbände hat sich der EWSA hin zu einer bürgerschaftlichen Agentur der Zivilgesellschaft entwickelt. Diesem Grundverständnis zufolge sieht sich der EWSA zunehmend als Repräsentant einer europäischen Bürgergesellschaft, die sich die Erweiterung und Vertiefung der Europäischen Integration par excellence auf die Fahnen geschrieben hat.

Europäische Zentralbank

Die Europäische Zentralbank (EZB) wurde am 1. Juni 1998 gegründet. Ihr Sitz ist Frankfurt (Main). Zwischen dem 1. Juni 1998 und November 2003 leitete der Niederländer WILLEM FREDERIK DUISENBERG die Geschicke der EZB. Nachfolger wurde 2003 der Franzose JEAN-CLAUDE TRICHET. Seit 2011 ist der Italiener MARIO DRAGHI neuer EZB-Präsident.

Mit Umsetzung der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) am 1. Januar 1999 hat die EZB ihren im EG-Vertrag festgelegten Funktionsauftrag in vollem Umfang übernommen.
Um die in der EEA verankerte Wirtschafts- und Währungsunion zu realisieren, legte JACQUES DELORS 1989 einen Dreistufenplan vor:

1. Der Europäische Rat beschloss, am 1. Juli 1990, in die erste Stufe der WWU einzusteigen. Die Phase der „verstärkten Koordination“ sollte bis zur Errichtung des Binnenmarktes andauern. Innerhalb dieser Zeit sollten die Mitgliedstaaten ihre Wirtschafts- und Währungspolitik stärker koordinieren.
    
2. Während der zweiten Phase ab 1994 stellten die Mitgliedstaaten die wirtschaftlichen und technischen Voraussetzungen zur Einführung der gemeinsamen Währung. Außerdem wurde ein Europäisches Währungsinstitut eingerichtet, das 1998 von der EZB abgelöst wurde.
    
3. Die dritte Phase bildete den Abschluss der WWU.

Die Europäische Zentralbank bildet mit den nationalen Zentralbanken der EU-Mitgliedstaaten das Europäische System der Zentralbanken (ESZB). Ihr Hauptziel ist die Gewährleistung der Preisniveaustabilität. Der EZB-Rat gestaltet die Geldpolitik im Währungsgebiet. Dazu gehört:

• die Festlegung der Geldmenge,
• die Festsetzung der Leitzinsen und
• die Bereitstellung von Geld der Zentralbank.

Die EZB zeichnet sich durch eine dreifache Unabhängigkeit aus. Sie ist:

• institutionell unabhängig,
• personell unabhängig,
• operativ unabhängig.

Institutionelle Unabhängigkeit bedeutet, dass die EZB weder Weisungen von EU-Organen oder Regierungen entgegennehmen noch einholen darf.
Personelle Unabhängigkeit bedeutet, dass das Direktorium einmalig für acht Jahre von den Staats- und Regierungschefs ernannt wird. Dabei werden die im EZB-Rat vertretenen Präsidenten für mindestens fünf Jahre berufen. Dies ist in der Regel länger als die Dauer einer Amtszeit von Regierungen.
Operative Unabhängigkeit bedeutet, dass die EZB über die geldpolitischen Instrumente eigenverantwortlich bestimmt.

Der organisatorisch-institutionelle Aufbau der EZB stellt sich vereinfacht wie folgt dar. Es gibt drei Beschlussorgane:

• EZB-Direktorium,
• EZB-Rat,
• Erweiterter EZB-Rat.

Das geschäftsführende Direktorium der EZB, bestehend aus sechs Mitgliedern (Präsident, Vizepräsident und vier weitere Mitglieder) zeichnet sich verantwortlich für die Geldpolitik im Sinne der vom EZB-Rat vorgegebenen Leitlinien und Entscheidungen.
Das EZB-Direktorium bildet gemeinsam mit den Präsidenten der nationalen Zentralbanken des Euro-Währungsgebietes (2003 waren dies 12 Teilnehmer-Länder) den EZB-Rat. Als oberstes Beschlussorgan des ESZB formuliert er die Leitlinien der Währungspolitik und erlässt die notwendigen Entscheidungen, Verordnungen und Maßnahmen, zu denen er laut EG-Vertrag verpflichtet ist.
Der Erweiterte EZB-Rat, bestehend aus dem Präsidenten und Vizepräsidenten der EZB und den Präsidenten aller nationalen Zentralbanken der EU, also auch derjenigen, die den Euro als Zahlungsmittel noch nicht eingeführt haben, hat die vornehmliche Aufgabe, den Informationsfluss zwischen den EU-Mitgliedsländern innerhalb und außerhalb der Euro-Zone zu gewährleisten.

Die unabhängige EZB hat Klagrecht vor dem Europäischen Gerichtshof. Sie hat einen eigenen Haushalt und kann vom Europäischen Rechnungshof nur sehr eingeschränkt überprüft werden. Wichtig ist, dass die EZB nicht bei allen währungspolitischen Entscheidungen die Federführung hat. Dies gilt insbesondere für die Wechselkurspolitik und die Außenwirtschaftsbeziehungen. Hier entscheidet sie gemeinsam mit dem Rat der Wirtschafts- und Finanzminister, dem so genannten Ecofin-Rat.
Die EZB hat es binnen kurzer Zeit geschafft, sich in dem komplexen institutionellen Rahmen des politischen Systems der EU einzufügen und eine im großen und ganzen erfolgreiche Währungspolitik zu gestalten.

Die Europäische Investitionsbank

Die Europäische Investitionsbank (EIB) wurde am 1. Januar 1958 durch den Vertrag von Rom errichtet. Sie hat ihren Sitz in Luxemburg. Ihre Besonderheit liegt darin, dass sie sowohl eine Bank als auch eine eigenständige Institution der Europäischen Union (EU) ist. Die EIB hat aufgrund des Volumens ihrer Mittelbeschaffungs- und Darlehenstätigkeit stetig an Bedeutung gewonnen, sodass sie manchmal als größte multilaterale Entwicklungsbank bezeichnet wird.

Die EIB hat zur Aufgabe, bestimmte Arten von Projekten zu finanzieren, mit denen die Ziele der Europäischen Union verwirklicht werden. So soll eine ausgewogene wirtschaftliche Entwicklung und Integration in der EU gefördert werden. Darlehen können an öffentliche wie auch an private Kreditnehmer zur Finanzierung von Projekten innerhalb und außerhalb der Union gewährt werden. Die Auswahl der Projekte, in die die Bank investiert, erfolgt auf der Grundlage folgender Kriterien: Die Projekte müssen:

• einen Beitrag zur Verwirklichung der Ziele der Europäischen Union leisten, beispielsweise in Bereichen wie Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie sowie der kleinen und mittleren Unternehmen, Ausbau transeuropäischer Netze (Verkehr, Telekommunikation, Energie), Förderung des Informationstechnologiesektors, Umweltschutz und Schutz der städtischen Umwelt sowie Verbesserung des Gesundheits- und Bildungswesens;
• insbesondere für stark benachteiligte Regionen Vorteile bringen und
• weitere Finanzierungsquellen eröffnen.

Rund 90  der Aktivitäten der EIB sind auf die EU ausgerichtet, jedoch fließt ein wesentlicher Teil der Finanzierungen in die neuen EU-Mitgliedstaaten, um sie bei der Aufnahme in die Europäische Union zu unterstützen. Darüber hinaus setzt sich die EIB für eine nachhaltige Entwicklung in den Mittelmeerländern, den AKP-Staaten (Länder aus Afrika, der Karibik und dem Pazifik-Raum) sowie in Lateinamerika und Asien ein. Schließlich hält die EIB die Mehrheit der Anteile am Europäischen Investitionsfonds, der 1994 mit dem Ziel gegründet wurde, Investitionen in kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zu finanzieren.
Im sogenannten „Operativen Gesamtplan“ für den Zeitraum von 2002 bis 2004 wurden fünf Hauptziele für die Darlehenstätigkeit der Bank festgelegt:

• Regionalentwicklung sowie Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Union,
• Umweltschutz und Verbesserung der Lebensqualität,
• Vorbereitung der Beitrittskandidaten auf die EU-Mitgliedschaft,
• Entwicklungs- und Kooperationspolitik der EU gegenüber Partnerländern,
• Umsetzung der „Innovation-2000-Initiative“, um die Entstehung einer wissens- und innovationsbasierten Wirtschaft in Europa gemäß des Beschlusses des Europäischen Rats in Lissabon 2000 zu unterstützen.

Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben verfolgt die EIB keinen Erwerbszweck. Für ihre Darlehenstätigkeit erhält sie keine Mittel aus dem EU-Haushalt, sondern wird durch Anleihen auf den EG-Kapitalmärkten und auf dem Weltmarkt sowie durch ihre Anteilseigner finanziert. Die Anteilseigner der EIB sind die 15 Mitgliedstaaten der EU, die gemeinsam das Kapital der EIB gezeichnet haben. Der jeweilige Anteil pro Mitgliedstaat am Kapital der Bank entspricht dem wirtschaftlichen Gewicht des Landes innerhalb der Union. Das gezeichnete Kapital der Bank beträgt seit dem 1. Januar 1999 100 Mrd. Euro. Gemäß ihrer Satzung liegt die Obergrenze der ausstehenden Darlehen bei 250 % des gezeichneten Kapitals.

Obwohl die Bank eine EU-Institution ist, trifft sie ihre Entscheidungen unabhängig. Dies spiegelt sich auch in den Leitungs- und Kontrollstrukturen der EIB wider. Dank ihrer Unabhängigkeit fasst sie ihre Beschlüsse hinsichtlich der Darlehensvergabe und Mittelbeschaffung ausschließlich auf der Grundlage der mit den Projekten verbundenen Vorteile und der Möglichkeiten auf den Finanzmärkten. Die Entscheidungen der Bank werden von folgenden Organen gefällt:

• Der Rat der Gouverneure setzt sich aus den von den Mitgliedstaaten benannten Ministern zusammen (in der Regel den Finanz- oder Wirtschaftsministern). Diese vertreten die EU-Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als Anteilseigner der Bank. Der Rat der Gouverneure legt die grundlegenden Richtlinien für die Kreditpolitik fest, genehmigt den Jahresabschluss sowie den Jahresbericht, ermächtigt die EIB zu Finanzierungstätigkeiten außerhalb der Union, entscheidet über Kapitalerhöhungen und bestellt die Mitglieder des Verwaltungsrats, des Direktoriums sowie des Prüfungsausschusses.
   
• Der Verwaltungsrat, in dem der Präsident der Bank den Vorsitz führt, besteht aus 25 ordentlichen und 13 stellvertretenden Mitglieder. Die Mitgliedstaaten benennen 24 ordentliche und 12 stellvertretende Mitglieder, die Europäische Kommission die verbleibenden zwei Mitglieder. Der Verwaltungsrat, der einmal monatlich tagt, entscheidet über die Gewährung von Darlehen, genehmigt die Bereitstellung von Garantien sowie die Aufnahme von Mitteln, gibt dem Rat der Gouverneure Empfehlungen über Änderungen der Kreditpolitik der Bank ab und gewährleistet die ordnungsgemäße Führung der Bank.
   
• Das Direktorium umfasst den Präsidenten der Bank und sieben Vizepräsidenten, die ausschließlich der Bank verantwortlich sind. Die Mitglieder des Direktoriums werden vom Rat der Gouverneure auf Vorschlag des Verwaltungsrats für die Dauer von sechs Jahren bestellt. Das Direktorium ist das kollegial geleitete und auf Vollzeitbasis tätige Exekutivorgan der Bank und führt die laufenden Geschäfte der Bank. Darüber hinaus sorgt es für die Vorbereitung und Durchführung der Beschlüsse des Verwaltungsrats.

Die EIB verfügt über umfangreiche Kontrollsysteme, bestehend aus:

• Prüfungsausschuss,
• Externen Abschlussprüfern,
• Innenrevision,
• Finanzkontrolle,
• Kreditrisiken und
• Evaluierung der Operationen.

In ihrer Funktion als Gemeinschaftsinstitution arbeitet die Bank mit anderen unabhängigen Kontrollorganen zusammen, wie:

• dem Europäischen Rechnungshof,
• dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) und
• dem Europäischen Bürgerbeauftragten.

Die Bank arbeitet intensiv mit dem Bankensektor, den EU-Institutionen und multilateralen Entwicklungsbanken (MEB) zusammen. Die enge Zusammenarbeit mit dem europäischen Bankensektor zeigt sich in ihren Geschäftsbeziehungen mit über 180 Banken und Finanzinstituten aus den EU-Mitgliedstaaten, wodurch Mittel für Projekte mobilisiert werden, die von der EIB unterstützt werden und zur Verwirklichung der wirtschaftspolitischen Ziele der Union beitragen.
Durch die Zusammenarbeit mit den anderen EU-Institutionen können die Ziele der EU effektiv verwirklicht werden, wie die Förderung der europäischen Integration und die ausgewogene Entwicklung der Union, oder die Unterstützung der Entwicklungshilfe- und Kooperationspolitik der Union. So ergänzen sich die von der EIB gewährten Darlehen und die Hilfen aus dem EU-Haushalt optimal.
Darüber hinaus fördert die EIB gemeinsam mit anderen multilateralen Entwicklungsbanken (MEB), wie z. B. der Weltbank oder der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt in Entwicklungsländern.